O que é Transferência Fundo a Fundo e porque é o mecanismo mais adequado para Captação de Recursos para Pequenas Instituições Sem Fins Lucrativos
Primeira coisa que precisamos fazer é tentar desmitificar a legislação orçamentária federal. Realmente a legislação que regulamenta o Orçamento Geral da União, utilizarei doravante a sigla OGU, não é de tão fácil compreensão por causa da sua complexidade, tamanho, das muitas legislações infra constitucionais vinculadas e principalmente porque, como se trata de um orçamento anual gigantes, as legislações acabam não conseguindo abarcar todos os detalhes técnicos, apesar que os legislações se esforçam bastante para tentar especificar todos os detalhes e meandros técnicos nessas legislação, o que acaba realmente mais confundindo do que realmente explicando e esclarecendo.
Mas bem, se NÃO QUISER LER TODO O TEXTO pode parar nos dois parágrafos seguintes, onde consta toda a explicação do, porque a TRANSFERÊNCIA Fundo A Fundo é a transferência mais simples para as ORGANIZAÇÕES DA Sociedade Civil – OSCS, SEM FINS LUCRATIVOS.
Nosso tema aqui é especificamente as Transferência Fundo a Fundo e, porque, esse sistema se constitui o mecanismo mais adequado para Captação de Recursos para Pequenas Instituições Sem Fins Lucrativos? E a informação mais BÁSICAS é: porque é o MECANISMO MAIS SIMPLES de transferência de recursos do Poder Público Federal para as Organizações da Sociedade Civil – OSCs, Sem Fins Lucrativos.
Ele é MAIS SIMPLES, porque é um mecanismo de descentralização de recursos disciplinado em leis específicas que se caracterizam pelo REPASSE DE FORMA DIRETA, entre instâncias governamentais distintas, SEM REQUERER A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS, ou seja, INDEPENDE DE CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO, AJUSTE, ACORDO OU CONTRATO. Essa última frase é o PULO DO GATO, é a chave para se entender por que a Transferências de Fundo a Fundo são tão interessantes para as OSCs. É uma transferência de recurso que prescinde da formalização de um Convênio.
PRONTO, CHEGA, SE NÃO QUISER, NÃO PRECISA LER MAIS. ESSA É A RESPOSTA CORRETA, mas se quiser, fique à vontade.
E o que necessariamente é um Convênio? Um Convênio é um acordo firmado entre uma entidade da administração pública federal e uma entidade pública estadual, distrital ou municipal da administração direta ou indireta ou entidades particulares sem fins lucrativos, para realização de objetivos de interesse comum entre os participantes (chamados de partícipes).[1] Não são dotados de personalidade jurídica, pois dependem da vontade de cada um e não são vinculantes, ou seja, não levam a obrigações legais.[1] No âmbito federal, o tema é parcialmente regulado pelo Decreto n.º 6.170/2007, que trata exclusivamente dos convênios onerosos. A matéria também é regulada pela Portaria nº 127/2008 que dá outros pormenores sob a ótica do Tesouro Nacional.[1] A formação de um Convênio é uma das formas possíveis de disciplinar a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. [1]
Bem, voltando ao nosso assunto, os Fundos Especiais foram disciplinados pela Lei n.º 4.320/64, é antiga, correto? mas ainda é a norma que regulamenta o Direito Financeiro na elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e, o Título VII dessa legislação, dispõe sobre o os Fundos Especiais. Entre outras coisas o Art. 71 desse título dispõe o seguinte:
” Constitui Fundo Especial o Produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.”
Nesse caso, a criação de um Fundo Especial depende de uma lei. Hoje existem vários tipos de fundos especiais, os mais famosos são: Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE, Fundo de Participação dos Municípios – FPM, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, Fundo Nacional de Saúde – FNS, e talvez, um menos conhecido, o Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS.
Me aterei nesse texto a principalmente três fundos, saúde, educação e assistência social, cada um com legislação própria e regramento particular. Quero evitar ser muito tecnicista, mas acaba que, para tentar esclarecer, acabamos sendo por demais prolixos cometendo os mesmos erros que relatei no início dessa matéria, em relação aos legisladores que, por necessidade de se explicar demais, acabam enchendo, por assim dizer, linguiça.
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB
Inicialmente, com a promulgação da Constituição de 1988, não menos que 18% das receitas dos impostos (incluídas as transferências), no caso da União, e 25%, no caso de Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, encontram-se vinculados à Educação, de acordo com o que preceitua o art. 212 da Carta Magna, sendo que pelo menos 50% desses recursos deveriam ser destinados à eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental. No entanto, esta sub destinação, por assim dizer, sofreu modificações.
Com a Emenda Constitucional n.° 14/1996, foram alterados o percentual e a destinação desses recursos para vigerem de 1997 a 2006, de modo que não menos de 60% dos recursos vinculados pelo art. 212 da CF/88 passaram a ser reservados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a Remuneração condigna do magistério, sendo sua distribuição assegurada mediante a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
FUNDEB, Fundo Nacional de Saúde – FNS
Instituído pelo Decreto n.º 64.867, de 24 de julho de 1969, como um Fundo Especial, o Fundo Nacional de Saúde – FNS é o Gestor financeiro dos recursos destinados ao Sistema Único de Saúde – SUS, na esfera federal. Com a missão de Contribuir para o fortalecimento da cidadania, mediante a melhoria contínua do financiamento das ações de saúde, o Fundo Nacional de Saúde busca, cotidianamente, criar mecanismos para disponibilizar informações para toda a sociedade, relativas a custeios, Investimentos e financiamentos no âmbito do SUS.
Baseado em sua missão institucional, o Fundo Nacional de Saúde elaborou, em 2011, sua Cadeia de Valor, reformulada para o Ciclo de Gestão 2016-2019.
A Cadeia de Valor representa a identidade institucional do FNS. As atividades dessa Unidade Administrativa são desenvolvidas a partir dos pressupostos da Cadeia de Valor e dos eixos estruturantes do Programa de Gestão da Inovação – PGI, instituído pela Portaria MS/SE n.º 819, de 9 de agosto de 2011.
A gestão dos recursos do FNS é exercida pelo diretor executivo, sob a orientação e supervisão da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, observando o Plano Nacional de Saúde e o Planejamento Anual do Ministério da Saúde, nos termos das normas definidoras dos Orçamentos Anuais, das Diretrizes Orçamentárias e dos Planos Plurianuais.
À Diretoria Executiva compete planejar, coordenar, desenvolver e controlar as atividades de execução orçamentária, financeira e contábil do Fundo Nacional de Saúde, inclusive aquelas executadas por unidades descentralizadas.
A execução dos recursos é feita, em nível central, por meio da Unidade Gestora da Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde e das unidades gestoras criadas junto às áreas técnicas do Ministério da Saúde. Todos os recursos transitam em conta única do Fundo Nacional de Saúde em consonância com o preceito constitucional de aplicação dos recursos destinados às ações e serviços públicos de saúde por meio de Fundo de saúde.
Os recursos administrados pelo FNS destinam-se a financiar as despesas correntes e de capital do Ministério da Saúde, de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta, integrantes do SUS.
Os recursos alocados junto ao FNS destinam-se ainda às transferências para os Estados, o Distrito Federal e os municípios, a fim de que esses entes federativos realizem, de forma descentralizada, ações e serviços de saúde, bem como Investimentos na rede de serviços e na cobertura assistencial e hospitalar, no âmbito do SUS. Essas transferências são realizadas nas seguintes modalidades: Fundo a Fundo, Convênios, Contratos de Repasses e Termos de Cooperação.
Compõem a receita do FNS, 45% dos recursos do Seguro DPVAT, conforme estabelecido no Decreto n.º 2.867/1998, e na Lei n.º 8.212/91, visando ao atendimento a vítimas de acidentes em hospitais da rede SUS.
Esses recursos são incorporados ao orçamento do FNS na funcional programática de Média e Alta Complexidade. Também compõe a receita do FNS o ressarcimento efetuado pelas operadoras de planos de saúde referente aos serviços prestados de atendimento à saúde, previstos nos contratos dos consumidores e seus respectivos dependentes realizados em instituições públicas ou privadas, conveniadas ou contratadas, integrantes do SUS, em conformidade com a Lei nº 9.656/98. Essa receita também é incorporada à funcional programática da Média e Alta Complexidade.
A Emenda Constitucional nº 29/2000 e a Lei Complementar n.º 141/2012 que a regulamentou, dispõem que os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de saúde, que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde.
O Fundo de Saúde é uma modalidade de gestão de recursos de natureza financeira e contábil. A Receita Federal do Brasil publicou a Instrução Normativa n.º 1.005/2010, que dispõe sobre os procedimentos relativos ao Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ.
Essa instrução normativa apresenta novas codificações para os fundos públicos, e também dispõe, em seu Artigo 11, Inciso X, que os fundos públicos de natureza meramente contábil são obrigados a se inscrever no CNPJ.
A Lei Orgânica da Saúde – Lei n.º 8.080/1990 – e a Lei que disciplinou as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde – Lei n.º 8.142/1990 – estabelecem que os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde – SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob a fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.
A Lei n. º 8.142/90 estabelece que compete ao Conselho de Saúde o controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros. Dispõe ainda que, para receberem os recursos de que trata o Art. 3º dessa Lei, os municípios, os estados e o Distrito Federal deverão contar com: (…) I – Fundo de saúde.
Fortalecendo princípios emanados da legislação, os Arts. 1º e 2º do Decreto n.º 1.232/1994 estabelecem que a transferência de recursos, destinada à cobertura de serviços e ações de saúde fica condicionada à existência de Fundo de saúde e à apresentação de plano de saúde aprovado pelo respectivo conselho de saúde, do qual conste a Contrapartida de recursos no orçamento do estado, do Distrito Federal ou do município. A exigência de manutenção e operação dos fundos de saúde também se faz presente nas normas operacionais do SUS.
Ao definir a forma de custeio da assistência hospitalar e ambulatorial, a Norma Operacional Básica (NOB/SUS Nº 1/1996) conceitua a transferência regular e automática, Fundo a Fundo, como a modalidade que consiste na transferência de valores diretamente do Fundo Nacional de Saúde aos fundos estaduais e municipais de saúde, independente de convênios ou instrumento congênere, segundo as condições de gestão estabelecidas.
A NOB/SUS n.º 1/1996 e a Norma Operacional de Atenção à Saúde -NOA n.º 1/2002, ao tratarem dos critérios de habilitação de estados e municípios às condições de gestão do SUS, mantêm a exigência de comprovação de operação do Fundo municipal ou estadual de saúde, por meio da apresentação de instrumentos ao processo.
Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS
A Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB-SUAS/2012) apresenta os fundos de assistência social como instrumentos da gestão orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Neles devem ser alocadas as receitas e as despesas relativas ao conjunto de ações, serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social.
O seu gerenciamento cabe ao órgão da administração pública responsável pela coordenação da respectiva política. Sempre sob orientação e controle do Conselho de Assistência Social.
Com o intuito de prover maior Transparência na identificação e no controle das contas a eles vinculadas, sem caracterizar autonomia administrativa e de gestão, a NOB preconiza que eles sejam inscritos no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), na condição de Matriz, na forma das Instruções Normativas da Receita Federal do Brasil em vigor.
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, ordena Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em seu artigo 71, ela define que constitui Fundo Especial o Produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Portanto, os fundos são importantes ferramentas da administração financeira para executar transferências de valores com a intenção de alcançar uma finalidade já estipulada.
É bom lembrar que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), por meio do artigo 167, inciso IX, veda a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa.
A Transferência Fundo a Fundo é um mecanismo de descentralização de recursos disciplinado em leis específicas que se caracterizam pelo repasse desses, de forma direta, entre instâncias governamentais distintas, sem requerer a celebração de convênios.
Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS)
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei n.º 8.742, de 07 de dezembro de 1993, institui o FNAS, regulamentado naquele momento, pelo Decreto n.º 1.605, de 25 de agosto de 1995, que mediante as alterações geradas pela Lei n.º 12.435, de 06 de julho de 2011, foi revogado com a ratificação do Decreto n.º 7.788, de 15 de agosto de 2012.
O Decreto n.º 7.788/2012 criou a alternativa do financiamento da assistência social ocorrer por meio de Blocos de Financiamentos, que possibilitam maior flexibilidade na utilização do dinheiro e facilitam a gestão financeira.
Em consonância com o item 30 da LOAS, sabe-se que existem condições para os repasses de recursos da União ao demais entes, sendo elas a efetiva instituição e funcionamento de:
- Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e Sociedade Civil;
- Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social;
- Plano de Assistência Social;
- Comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social.
- Transferência de recursos na modalidade Fundo a Fundo
Antes de qualquer outra coisa, é importante salientar que a LOAS delineou a base do sistema de transferência de recursos na modalidade Fundo a Fundo. Independentemente de celebração de Convênio, ajuste, acordo ou contrato. Entretanto, tal processo só foi consolidado a partir da promulgação da Lei n.º 9.604, de 05 de fevereiro de 1998. Novamente nesse item posso reiterar que se encontra o pulo do gato para as transferências de recursos para as OSCs.
A assistência social tem a sua organização pautada na descentralização político-administrativa e no comando único das ações em cada campo governamental; na participação da população e na primazia da responsabilidade do Estado na condução da política.
Em decorrência dessa realidade, as ações das esferas de governo realizam-se de forma articulada e a gestão financeira não foge à regra. O modelo de gestão designado pelo Sistema Único de Assistência Social – SUAS prevê o financiamento compartilhado entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, viabilizado através das transferências regulares e automáticas entre os fundos da assistência social.
O parágrafo único do artigo 30-A da LOAS, elucida que as transferências automáticas de recursos entre os fundos de assistência social efetuadas à conta do orçamento da seguridade social, conforme o artigo 204 da CF/88, caracterizam-se como Despesa Pública com a seguridade social.
Nesse ínterim, observa-se a obrigatoriedade da destinação dos recursos, que devem ser usados para operar, prestar, aprimorar e viabilizar os serviços, programas, projetos e benefícios abrangentes. Sem deixar de considerar as prioridades estabelecidas nos planos de assistência social aprovados pelos referentes conselhos. Bem como a alocação de recursos próprios pelos respectivos entes estatais para que possam cumprir as suas responsabilidades previstas nesse mesmo dispositivo legal.
Ciente de que cabe a todas as figuras federativas a implantação dos fundos de assistência social e o arrolamento do repasse na modalidade Fundo a Fundo, tem-se o discernimento de que tanto o tesouro próprio quanto aqueles recebidos das outras camadas de governo, devem ser alocados e executados na unidade orçamentária do Fundo de assistência do relativo território.
As despesas realizadas com os capitais financeiros recebidos nesse modo devem atender às exigências legais concernentes ao processamento, empenho, Liquidação e efetivação do Pagamento, mantendo-se a respectiva documentação administrativa e fiscal pelo período legalmente exigido. Logo, é valido destacar que o acompanhamento quanto à execução dos recursos ocorre em três níveis, sendo eles: a fiscalização pelos órgãos de controles, a análise das prestações de contas pelo Gestor Federal e pelo controle social.
Os benefícios viabilizados pelos fundos de assistência social
Com base em tudo que vimos, podemos alegar que os fundos efetuam os seguintes pontos positivos:
- Concentram os recursos a serem utilizados para atingir os objetivos da assistência social previstos na LOAS por intermédio do repasse regular e automático;
- Simplificam os processos de trabalho;
- Aperfeiçoam o controle e avaliação dos serviços e ações;
- Permitem a reprogramação de saldos e a não devolução deste ao final do exercício à União;
- Auxiliam no avanço do processo de descentralização político-administrativa;
- Oportunizam a implementação do comando único em cada esfera de governo;
- Viabilizam o financiamento compartilhado no SUAS;
- Fortalecem o Controle Social;
- Aprimoram os processos de comprovação de gastos;
- Fornecem publicidade dos gastos realizados na assistência social;
- Facilitam o acompanhamento das ações e a fiscalização dos gastos pela população, pelos conselhos de assistência social e pelos gestores locais, estaduais e federal.
Assim sendo, é evidente que os fundos têm um papel essencial na evolução da política de assistência social, uma vez que concretizam meios para se fazer uma gestão transparente e racionalizadora de recursos. Além disso, amplia as possibilidades de participação popular, alavancando o alcance da efetivação da promoção da proteção social, da vigilância socioassistencial e da defesa de direitos.
Outro esclarecimento que se faz necessário é, que cada instituição das Organizações da Sociedade Civil Sem Fins Lucrativos, deve CAPTAR RECURSOS na sua ÁREA DE ATUAÇÃO PRIMORDIAL, ou seja, onde mais de 60% de suas despesas estejam vinculadas, saúde, educação ou assistência social. Isso objetiva que a vinculação do recurso esteja aderente aos principais objetivos da instituição e a transferência ocorra sem percalços ou com o menor limite de atrito possível.
CONCLUSÃO
OK, então, tudo isso foi dito para esclarecer que, as transferências Fundo a Fundo é o sistema de transferência de recursos do poder público federal para as organizações da Sociedade Civil sem fins lucrativos, mais fáceis de serem realizadas pois não exigem nenhuma Contrapartida do ente Convenente (OSCs)¸ nem mesmo elaboração de um Projeto ou proposta para ser aprovados e transferidos, salvo algumas exceções.
No mais, quanto a esse assunto havendo ainda dúvidas, e talvez realmente elas tenham aumentado, por favor me chame em meu WhatsApp e terei o prazer de prestar todos e quaisquer esclarecimentos. E, se não souber responder buscarei as técnicas e legais adequadas para orientá-los.
Sucesso a todos.
